민주행정(民主行政)은 주민의사가 우선하고, 주민을 위하고, 주민에게 책임을 지는 행정을 구현하는 것으로 즉, 주민들이 주인이 되는 행정을 의미한다. 1995년부터 지방자치가 실시되어 민선4기가 진행되고 있는 지금, 우리 보은군의 현주소는 어떠한가?
민주행정의 기본인 주민에 의한 자치는 참여절차가 형식적인 것에 불구하고, 주민을 위한 자치는 관선자치에 비해 나아졌다고는 하나 지역별 마을별 나눠먹기에 불구하고, 또한 임기가 끝나 재선에 성공하지 못하면 그것으로 주민에 대한 책임은 끝나는 상황이다.
또한 지역주민들 역시 제 목소리를 내지 못하고(내지 않는 것이든지) 나에게, 혹은 내가 속한 단체, 나아가 내가 사는 마을에 대한 예산이 많이 배정되고 집행되는 것에만 신경쓰고 주민으로써의 참여와 역할은 미흡한 상황이다.
진정한 지역의 발전은 주민들의 높은 참여의식을 바탕으로, 주민의 목소리에 철저하게 귀 기울이고 군정에 참여할 수 있는 절차를 확대하여 효율적인 예산배정 및 집행을 실시함으로써 가능할 것이다.
기획취재를 통해 전국 지방자치단체에서 모범적으로 시행되는 사례를 소개함으로써 지역주민, 지역 정치인, 공직자들이 진정한 자치(自治)를 위해 해야 할 역할을 찾아보고자 한다. -편집자 주-
글 싣는 순서
1. 주민의 예산참여는 자치의 출발
▶2. 주민이 배심원으로 참여해 민원해결
3. 지역학생들에게 주민들이 만든 농산물을
4. 참여속에 발전하는 주민자치
5. 주민을 위한 시설, 주민이 사전점검
6. 주민을 위한 문화체험테마공원 조성
7. 참된 지방자치는 주민의 목소리를 담아야
시대가 발전하고 지역이 개발되면서 주민들의 목소리는 커져가고 분쟁은 많아지고 있다.
늘어나는 분쟁을 해결함에 있어 상당부분 목소리가 큰 당사자의 의견이 행정에 반영되어 왔고 해결하는 힘든 사안은 차일피일 미루어 온 것도 주지의 사실이다.
주민들을 양분시킬 정도로 심각한 분쟁을 해결함에 있어 지역의 각 분야 전문가들을 참여시켜 중재하고 의견을 들어보는 것은 어려운 일이 아닐 것이다.
10년전 행정절차법이 제정되면서 현대 민주행정은 민원당사자의 의견을 들어보고 절차에 참여시키는 사전구제절차가 중요해졌고, 이를 확대·발전시키는 것이 지차제가 해야 할 의무이기도 하다.
지역의 전문가들을 분쟁해결의 배심원으로 활용하는 ‘민원배심원제도’로 유명해진 대구 수성구의 사례를 소개한다.
#대구광역시 수성구는
대구광역시 수성구는 2007년 기준으로 26개동, 14만8천여세대 44만여명이 거주하고 있으며, 2007년도 예산이 2천123억원 가량으로 재정자립도 38.5%를 유지하고 있는 기초자치단체이다.
‘민원배심원제도’로 지역내 민원분쟁에 효과적인 대처를 하고 있는 수성구는 올해 ‘세계로 웅비하는 위대한 수성구’를 운영기조로 삼아 미래도시발전을 위한 비전으로 국제일류도시 건설, 문화의 향기가 넘치는 고품격 문화도시 창출, 나눔의 행복이 넘치는 21세기형 복지도시 지향, 고객만족·성과지향의 행정혁신도시 건설을 지향하고 있다.
#민원배심원제도
기본이념은 민본·위민행정의 실현
배심제도는 12C경 영국에서 발달한 제도로 법률전문가가 아닌 일반 국민중에서 지식과 덕망이 높은 사람을 배심원으로 선출해 배심재판을 통해 기소나 심판을 행하는 제도이다.
행정에서 자주 발생하는 분쟁에 공무원이 아닌 제3자적 위치에 있는 지역의 명망가를 민원배심원으로 위촉하여 이해당사자와 공개적인 대화를 통하여 해결방안을 모색하고 중재하는 것이 주민에 의한 행정을 실현하고 주민의 의사가 우선하고 진정으로 주민을 위한 행정하는 것이다.
도입배경은 행정청의 단독결정의 단점을 보완
지방자치제 시행이후 지역주민들의 행정욕구가 증대되면서 행정청에서 적법하게 행한 처분에 대해서도 무리하게 집단민원을 제기하는 사례가 빈번해지고 민원처리가 장기화되면서 주민상호간의 갈등과 불신이 팽배해져 지역발전과 주민화합을 저해하는 요인이 되었다.
이러한 사회적 갈등현상이 지속적이고 반복적으로 나타남에 따라 갈등해소를 위한 제도적 장치의 필요성이 제기되었다.
비록 양측이 모두 만족하는 대안이나 합의점 도출은 현실적으로 불가능하더라도 이해당사자가 직접 자기의견을 주장하고, 그 주장에 대해 객관적인 입장에서 전문가들이 대안을 모색하고 합의점을 찾기 위한 공개토론의 장을 마련함으로써 행정청의 단독결정에서 발생할 수 있는 단점을 보완할 수 있는 민원배심원제를 추진하게 되었다.
이은규 수성구 민원담당은 “IMF이후 퇴직자들이 재테크로 원룸건축을 많이 하였는데, 당시에는 원룸에 대한 지역주민들의 인식이 부정적이었기 때문에, 원룸건축을 막으려는 집단민원이 많이 제기되었다”며 “공무원으로 구성된 민원조정위원회가 있었지만 대안이 되지 못했고, 여러 방안을 강구하다가 지방자치법에 근거하여 내부지침으로 이 민원배심원제도를 도입하게 됐다”고 도입 당시를 설명했다.
지역내 전문가 77명으로 배심원 구성
지역내 법률전문가, 행정전문가, 종교지도자, 건축사, 회계사, 전문분야 교수, 시민단체, 구의회 의원 등 77명으로 배심원poll을 조직하였고, 개별사안에 따라 10명이내로 배심원단을 위촉하고 배심원 중 호선으로 배심회의를 이끌 판정관을 뽑아 사안에 대한 해결방안을 모색하고 중재하게 된다.
이은규 담당은 “2000년 시행초기에 구청 고문변호사를 통해 법률전문가를 섭외했고, 구인사위원회에 참여하는 교수를 중심으로 전문교수들을 위촉했으며, 흥사단 및 YMCA 등 시민단체와 전문단체에 연락하여 승낙서를 받고 위촉장을 수여함으로써 배심원단을 구성하게 됐다”고 말했다.
배심회의 심의대상과 운영
배심회의 심의대상은 △5세대 이상의 주민에게 피해를 초래할 우려가 있는 것으로 분쟁이 발생한 민원사항 △장기간 해결되지 않는 고질 또는 집단민원 사항 △지역개발과 관련하여 주민상호간 이해가 대립되는 민원사항 △동일 민원으로 2회이상 반려 또는 불가처리된 민원사항 △기타 구청장이 필요하다고 인정되는 민원사항 이다.
회의진행은 일정통보(배심원, 이해당사자)→안건상정 및 제안설명(판정관, 해당부서장)→발언(주민대표, 사업주)→질의 및 응답(배심원, 이해당사자)→현장확인(배심원)→조정 및 중재(배심원)→배심판정(배심원) 순으로 이루어지게 되는데, 부구청장이 임시진행을 맡아 민원배심원제도 설명과 배심원들 중 판정관 선출까지만 진행하고 퇴장하며, 이후 진행은 판정관이 진행을 한다.
또한 관련 실과장들이 회의초기에 참석해 현안을 설명한 후 본격적으로 회의가 진행된다.
민원의 대부분은 이해당사자간의 대화부족과 상호불신에서 오는 경우가 많으므로 배심회의를 통해 조정이 바로 되는 경우가 대부분이고, 일부 조정이 되지 않는 경우는 비공개로 진행하여 부관(대부분 조건)을 부쳐 조정을 하게 된다.
배심회의의 결정사항은 △관련부서에서 즉시조치 △예산수반 사업은 최우선 반영토록 조치 △자체해결 불가사항 또는 법개정 및 제도개선사항은 상부기관에 건의 등으로 처리가 된다.
이은규 담당은 이에 대해 “배심회의 대상은 지역경기에 따라 다른데, 주로 아파트공사로 인한 소음 및 분진, 교통, 건축허가 등이 대부분이다”며 “1개 사안에 대해 1회로 끝나는 것이 원칙이지만, 조정이 잘 안될 경우에는 시간을 두고 재차 회의가 진행되는 경우도 있다”고 설명했다.
실제 운영사례
▶황금동 OOO번지에 4층건물, 15세대의 다가구주택 건축허가를 신청한 사안에서 인근 주민 148명은 다가구주택 신축시 20여대의 자동차 주차공간 확보가 곤란하며, 밤이면 주위가 무법천지가 되고 다가구주택 입주민들이 대부분 유흥업소종사자들로 학생들의 교육환경이 저해된다면서 집단민원을 신청을 했다.
이에 대해 건추주는 주민들이 요구하는 6가구 빌라형 건축은 매매임대 가치가 없기 때문에 수용이 불가하다면서 반대주장을 했다.
배심회의에서는 창문에 차면시설을 설치하고 건축주가 4층에 주거를 마련하여 한 건물에서 세입자들과 살면서 인근 주민들에게 피해가 가지 않도록 배려하라며 조건부 허가를 했다.
▶황금동 OOO번지에 액화가스판매용 건축증축신고를 신청한 사안에서 인근 주민 92명은 가스폭발 위험성이 있는 시설을 주택가 한복판에 증축한다는 것은 있을 수 없다며 반대를 했다.
이에 대해 건축주는 일반주거지역내 액화가스판매소 건축은 법령상 가능하고 가스안전공사에 기술검토를 받아 건축시 위험성이 없다는 결과를 얻었다면서 반대주장을 했다.
배심회의에서는 법령상 하자가 없으나, 위험물 취급으로 인해 인구 밀집지역 거주 주민의 가스폭발사고에 대한 불안감이 크고 특히 인접에 어린이보육시설이 있어 건축이 부적합하다며 신고 불수리 결정을 했다.
건축주는 이에 불복하여 대구광역시에 행정심판을 청구했으나 기각되었다.
▶범어동 OOO번지에 지상19층, 72세대로 주택 재건축사업 시행인가를 신청한 사안에서 인근 주민들은 인근 주택 조망권·일조권 피해와 건축시 도로용도폐지를 들어 반대를 했다.
배심회의에서는 인근 주거건물과의 이격거리가 건축 후 28m로 넓어져 일조권이 호전되고 기존도로의 용도폐지는 대체도로를 확보하였으므로 지장이 없으며, 건축물의 노후관계로 인하여 도시미관상 재건축이 필요하다며 건축주의 원안대로 허가결정을 했다.
혁신적 패러다임으로 주민갈등 해소에 기여
분쟁의 대부분은 주민생활과 직결되는 건축관련 사항이 92%를 차지하고 있다.
이에 대한 배심회의는 지금까지 132차례에 걸쳐 190여건의 사안을 처리했는데, 조건부허가가 89.2%를 차지하였고, 불허가(건축주안 부결)가 9.2%, 원안수용(건축주안 가결)이 1.4%를 차지하고 있다.
8년여에 걸친 민원배심원제가 이처럼 주민들의 불만을 해소하고 건축주의 의견도 존중하는 결정으로 주민통합과 지방자치발전의 토대를 마련했고, 사업주와 공무원간의 유착의혹을 해소하고 결정까지의 절차를 공개함으로써 행정의 신뢰성을 확보하였다.
또한 많은 홍보와 행정기관의 신뢰회복으로 피해발생이 예상될 때에 민원배심원제를 이용하고 참여하고자 하는 등 주민들의 의식이 긍정적으로 변했으며, 연례행사로 벌어지는 집단시위, 점거농성 등의 집단행동이 현격하게 줄고 결정과정에 동참하여 스스로의 문제를 해결하는 한차원 높은 갈등해소 방안으로 인정받게 되었다.
이은규 담당은 “이 제도를 시행하여 수성구가 자치행정혁신 전국대회 행정서비스부문 최우수상 수상했고, 반부정부패추방위원회 표창도 받았으며, 올해는 이 제도를 벤치마킹을 하여 서울시가 배심법정이라는 제도를 만들게 되었다”면서 민원배심원제도에 대한 자랑을 했다.
향후 발전방향
사전에 민원배심제의 심의과정을 충분히 배심원들에게 설명하여 행정기관의 요식행위에 불과하다는 인식을 불식시키는 노력이 필요하고, 배심원의 자질이나 심의경력을 바탕으로 한 통찰력 배양이 뒷받침되어야 하며, 임의기구에 불과한 민원배심제를 법제화하여 기능과 위상을 강화하고 제도의 법적 구속력확보를 위해 노력이 필요하다.
이은규 담당은 “배심회의까지 오지 않아도 될 사안은 해당부서에서 충분히 검토하여 자체 조정 및 해결하는 것이 좋고, 제도 자체에 법적 구속력이 없으므로 관련 법이나 조례를 손질하여 행정청의 결정권한을 침해하지 않는 범위에서 구속력이 있는 제도로 발전하였으면 한다”고 밝혔다.
